法制日报全媒体记者 阮占江 通讯员 刘琪 陶琛
2019年,湖南全省法院共审执结各类行政案件34950件,结案率97.4%;全省法院审结的一审行政案件中,判决行政机关败诉的1723件,败诉率13.8%,较2018年上升1.4个百分点。6月24日上午,湖南高院召开新闻发布会,发布了《2019年湖南法院行政案件司法审查报告》,对2019年全省法院行政案件基本情况和特点、重点领域案件反映的行政执法主要问题进行深入分析研究,并提出针对性的意见、建议。
据湖南省高级人民法院行政一庭庭长张坤世介绍,2019年,湖南行政诉讼案件结案率进一步提高,各类案件审理周期均大幅缩短;行政诉讼案件总量趋于平稳,办案质效不断提升;全省法院一审行政案件增长明显,各市州案件数量不均衡;涉诉领域和案件类型相对集中,新类型案件数量增多;非诉行政审查和执行案件数量持续下降。
“2019年全省法院审结的一审行政案件中,判决行政机关败诉的1723件,败诉率13.8%,较2018年上升1.4个百分点。”张坤世指出,从案件败诉原因看,2019年湖南省法院一审行政案件中,因行政行为程序违法被判决败诉的案件562件,占全部败诉案件的32.6%。因行政行为事实不清、证据不足判决行政机关败诉的案件513件,占29.7%。因行政机关不履行、拖延履行或不完全履行法定职责被判决败诉的案件208件,占12.1%。因行政行为适用法律法规错误被判决败诉的案件159件,占9.2%。
“行政机关在执法和应诉工作中仍然存在程序意识不强,事实不清证据不足,怠于履行法定职责,适用法律不当等普遍性问题。”张坤世指出,随着城镇化和新农村建设进程不断加快,国有土地上房屋征收,集体土地征收等领域社会矛盾突出,其中涉及征收决定、安置补偿、强制拆除等多个行政行为,由此引发的相关行政诉讼案件数量居高不下,且在行政机关败诉案件中占比较大。其在审理中发现主要存在以下问题:
一是征收程序不正当。有的未启动征收程序,直接以签订征收补偿协议或购买协议的方式代替征收;有的在征收集体土地过程中,直接将相邻的国有土地上房屋一并实施征收;有的征收决定、分户评估报告、征收补偿决定等未按照法律规定进行公告、送达;有的评估机构的选定和评估程序不符合法律规定等。
二是安置补偿不到位。有的评估报告作出时间与征收补偿决定作出时间跨度太长,期间被征收房屋市场价格发生较大波动;有的征收补偿决定中未充分保障被征收人的补偿安置方式选择权;有的补偿标准过低或不统一;有的集体土地征收中,对被征收人进行安置的宅基地长期未能交付等。
三是强制拆迁行为不合法。有的行政机关未依法申请人民法院强制执行,直接实施强制腾地或强制拆除行为;个别行政机关在房屋征收过程中采取断水断电、制造噪音等不正当方式,损害被征收人合法权益;有的行政机关在实施强制拆除、强制腾地过程中,未制作物品清单,亦未对被征收人的财产进行妥善保管,造成被征收人的财产损失等。
“新行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼受案范围后,行政协议类案件数量增长迅速。”张坤世指出,在案件审理过程中发现,行政机关在行政协议签订及履行过程中存在一些问题不容忽视。有的行政机关签订行政协议时未对签约对象身份进行核实,导致协议主体不适格;有的行政协议条款表述不规范或约定不明确,导致履行过程中产生歧义而引发纠纷;有的行政机关为促成协议签订,违反法律、法规、规章的规定,承诺给予协议相对人优惠条件,甚至通过协议约定来规避相关法律法规和规章的强制性要求;有的行政机关迟延履行义务或者有其他违约行为致使部分协议内容无法实现;有的行政机关非因法定理由,随意变更协议内容或单方解除协议,在损害行政相对人合法权益的同时,也与打造诚信政府的要求相违背。
张坤世表示,行政复议案件审理中需要引起重视的问题主要是:有的复议机关收到复议申请后不予处理或超过法定期限作出复议决定;有的复议机关受理复议申请时未经调查核实,直接以申请人举证不能等理由不予受理或驳回复议申请;有的复议机关对存在瑕疵或违法的行政行为未予纠正或撤销,维持原行政行为依据不足;有的复议机关对不属于复议范围的申请予以受理并作出实体处理;个别复议机关作为共同被告时存在不答辩、证据材料提交不充分、消极应诉等情况。
对于地方政府政策性关停过程中存在的主要问题,张坤世将其归纳为:有的企业许可证已经过期仍在进行违法生产经营,行政执法部门未及时依法责令停止生产,导致在政策性关停时工作难度及补偿成本增加;有的地方政府采取关停措施时,未充分保障相关企业的陈述、申辩权,不符合正当程序要求和损害最小原则;有的地方政府在制定关停补偿政策时,未区分不同企业情况,采用“一刀切”的方式,对所有企业均按照同一方式关停或按照相同的奖补金额进行补偿,存在补偿不合理的问题;有的合法企业在地方政府的支持、引导下进行技术改造、产能升级,或因行政机关的行政管理活动中产生其他信赖利益,因政策性关停行为而导致的损失未得到相应补偿。
“建议各级行政机关和行政执法人员正确认识和处理促进经济发展、维护社会稳定与坚持依法行政的关系,自觉在宪法和法律范围内开展行政执法活动。”对此,审查报告建议,在涉及民生利益的重大决策作出前,要切实履行公开听证、专家论证、风险评估等民主决策程序,加强对重大行政决策的合法性审查,防控决策风险,增强行政决策的合理性和可行性。进一步规范行政机关和行政执法人员的自由裁量权,严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责,防止选择性执法和行政权滥用。
“建议各级行政机关切实履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类协议,严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺,积极营造良好的营商环境,提高行政行为的稳定性和可预期性,保障社会资本方参与合作的积极性和安全感。”报告建议,要审慎行使行政优益权,不因政府换届、领导更替、土地价格上涨等因素随意变更或拒不履行承诺和协议约定。确因法律政策重大调整或涉及公共利益等法定事由,需要收回行政许可、改变政府承诺或者协议约定的,应当做好法律政策说明、协议解除变更、依法合理补偿等善后工作。
“新颁布的《民法典》,全面规范了各类民事主体的各种人身关系和财产关系,不仅是民事领域的综合性、基础性法律,相当多的内容也涉及行政法规范,规定了行政机关的法定义务,对行政执法提出了新的更高的要求。”报告建议,行政机关开展工作时把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,坚持以人民为中心,充分考虑民法典的要求,贯彻对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等方面权利平等保护的理念,不侵犯人民群众享有的合法民事权利,不违反法律作出减损合法权益或增加义务的决定。
同时,报告还建议,要进一步加强行政执法规范化建设,严格落实行政执法“三项制度”。打造行政执法应诉专业化队伍;要进一步完善行政争议化解机制,强化行政争议多元化解,充分发挥基层政府化解行政争议作用。
其中,报告建议上级政府和相关职能部门加强对基层政府行政执法的管理和指导,按照“努力把矛盾纠纷化解在基层”的工作要求,在强化基层属地责任的同时,切实帮助解决基层行政执法中的难题,不断提高基层工作人员的法治素养和依法行政能力,充分发挥基层政府在化解行政争议中的积极作用,利用基层工作人员善于做群众工作的特点和优势,将更多的行政争议化解在基层,化解在初始状态。
