7月18日,由中国政法大学检察公益诉讼研究基地主办、法治政府研究院协办的“2019年度检察公益诉讼典型案例发布会”通过“腾讯会议”在线上成功举办。举办方于2020年1月11日向全国各级人民法院、人民检察院发出了“2019年检察公益诉讼典型案例”征集函,此后共收到了599件检察公益诉讼案例,其中刑事附带民事公益诉讼案件89件,行政公益诉讼案件62件,民事公益诉讼案件49件,行政公益诉讼诉前案件399件。经18家单位38位专家的三轮评估,最终评出10件典型案例、10件优秀案例。本报专版刊登2019年度检察公益诉讼典型案例的案情简介、推荐理由及专家评议,敬请关注。
1.江苏省睢宁县人民检察院诉睢宁县生态环境局行政公益诉讼案
在“冯某某等污染环境刑事案”审理过程中,司法人员赴倾倒油泥现场查看情况,发现江苏省睢宁县生态环境局没有依法履职处置该案油泥,存在转移停放地某公司不具备贮存油泥条件、二次环境污染等问题。睢宁县检察院依法履行诉前程序后,睢宁县生态环境局仍未履职到位,该院依法提起行政公益诉讼。案件审理过程中,睢宁县生态环境局依法履行职责,审判机关依法判决之前行政机关不履职行为违法。
本案承办人、江苏省睢宁县检察院检察委员会委员、第五检察部主任戴广栋认为,本案检察监督呈现出以下特征:持续跟进,监督手段环环相扣;夯实根基,调查取证层层深入;整合资源,检察一体化优势充分发挥。既依法严惩环境资源犯罪行为,又追究犯罪分子环境侵权责任,还督促行政机关纠正违法积极履职。
本案主审法官、江苏省徐州铁路运输法院淮北丘岗区域环境资源法庭副庭长王显波认为,本案立足风险预防,强化主导推动,加强司法协同,畅通诉讼渠道,融合审判职能,凸显“集聚”优势。本案作为环境资源审判“三合一”的典型代表,对于正确理解环境保护行政部门的职责范围、切实发挥环境资源行政公益诉讼制度作用等具有一定的积极意义。
北京大学法学院教授沈岿认为,在最核心的问题“睢宁县生态环境局是否有责任处置或委托有资质的单位处置危险废物”方面,如果严格从法解释和法适用的角度看,法院的论理多少存在瑕疵;但是,法院的创新在于,从立法目的、立法本意出发去理解和解释相关条款,认定危险废物所在地环保机关的监管职责包括上述代履行职责。
中国政法大学环境资源法研究所所长、教授于文轩认为,检察机关在内部沟通程序、理解和适用法律条文等方面,均对类似的案件具有示范意义。法院对环境资源案件“三合一”审判机制进行了较好的实践探索。本案也反映出行政部门和司法部门理顺协同关系的重要性。
2.湖北省赤壁市人民检察院诉赤壁市水利局怠于履行饮用水安全监管职责案
湖北省赤壁市某自来水厂一直未取得卫生许可证,相关水质检测结果也未达标。赤壁市检察院向赤壁市水利局发出检察建议书,建议其依法正确履职,采取有效措施,保障农村饮用水安全;因未实现应有效果,后向法院提起行政公益诉讼。法院判令赤壁市水利局于本判决生效后60日内依法对自来水厂生产的生活饮用水水质履行监管职责。行政机关随后启动对自来水厂的升级改造工程,整改期间,采取相应措施,使辖区老百姓喝上了达标水。
本案承办人、湖北省赤壁市检察院检察委员会委员朱红认为,结合本案办理中存在的取证难等方面问题,本案为办理类案积累了多途径解决取证难问题、提升法律适用准确性、充分发挥诉前程序与诉讼程序的作用等经验。
本案主审法官、湖北省赤壁市法院专职委员、行政庭庭长万子琼认为,本案主要争议焦点在于,水利局是否为适格的诉讼主体、是否履职以及水厂水质是否合格。法院相应根据明确授权认定监管主体,系统审理行政机关违法履职或未履职相关证据,根据国家标准衡量水质达标情况。
《法学家》杂志副主编、中国人民大学法学院教授杨建顺认为,本案勇于探索,将行政公益诉讼适用于饮用水安全监管领域;敢于担当,主张被告赤壁市水利局负有对自来水厂水质的监督管理法定职责;同时,也具有举证说理、志在公益、建议前置、风险规制等特征。
北京市第四中级人民法院副院长、法官程琥认为,应正确理解和把握检察机关提起行政公益诉讼的受案范围,在积极稳妥的基础上,把公益诉讼大门越开越大。应准确识别负有监管职责的行政机关,准确认定其是否履行法定职责,同时关注如何做到诉判同一的问题。
3.海南省人民检察院第一分院督促琼海市政府、省自然资源和规划厅对海南省上溪、尖岭自然保护区林地所有权依法履职案
海南省原林业厅长期以来未协调琼海、万宁两市纠正越界颁发林权证违法行政行为,以恢复上溪、尖岭省级自然保护区行政监管秩序和被破坏的生态环境。海南省人民检察院第一分院先后10余次与琼海市、万宁市政府、原省林业厅等部门领导和业务专家专题座谈;通过深入行政机关了解情况、到自然保护区现场实地勘查等方式调查;发出诉前检察建议,建议行政机关依法履职,及时纠正违法颁发林权证的行为,研究提出村集体和个人农业生产退出自然保护区的措施方案等。相关行政机关回复已实施相关措施、开展整改工作。
本案承办人、海南省检察院第一分院第五检察部主任李滨认为,检察机关着力体现及早发现和解决问题的办案理念,准确把握和尊重行政权行使原则、规律,最大限度通过推动行政机关依法履职实现保护公益的目的,取得较好的监督效果。
天津大学法学院院长、教授孙佑海认为,检察机关善用、用足调查核实权,及时查明事实,对及时合法解决行政违法问题发挥了重要的作用。案件的诉前检察建议充分考虑了行政权的运行规律,体现了行政优先的原则。检察机关在办案中体现了良好的办案作风,检察长亲自下去释法说理,共同研究对策。
华东政法大学法律学院教授江利红认为,检察建议的基础是进行充分的调查。检察建议的依据既是法律法规,也应当考虑现实因素的影响,以此判断可行性。检察建议的内容应在实践中进行把握。
4.山东省庆云县人民检察院诉庆云县水利局怠于履行职责案
山东省庆云县检察院对本县水资源监管开展专项调查时,发现餐饮店、洗车店存在违法取水现象;在进一步证实庆云县水利局存在怠于履职的情形后,向行政机关发出检察建议,建议其依法履行水资源监督管理职责。行政机关书面回复非法取水问题已经整治到位,但检察机关在跟进调查中发现,某汽车美容服务中心仍违法取用地下水。后向庆云县法院提起诉讼,请求判令庆云县水利局依法继续履行监管职责,对该汽车美容服务中心非法取水行为进行查处。法院判决支持诉讼请求。
本案承办人、山东省庆云县检察院检察长李茜认为,本案督促查处涉水违法行为,警示教育社会,依法保护了水资源;依法督促水务行政机关履职,切实助力法治政府建设;以点带面,凝聚起维护公益合力。
山东省庆云县法院院长牛庆华认为,审判以公开透明为前提,多措施并举保证检察公益诉讼取得良好的效果;合议庭成员本着公平的态度,注重方式方法,帮助行政机关分析具体案情;以凝聚共识为基础,维护国家利益。
中国政法大学检察公益诉讼研究基地主任、教授王灿发认为,本案明确将违法取水纳入环境公益诉讼的范围,具有典型意义;作为涉案争议焦点之一的“行政机关是否完全履职”,也是行政公益诉讼案件中有代表性的问题。
吉林省延边朝鲜族自治州中级法院审判委员会专职委员李红广认为,检察机关只有一项请求判决被告依法继续履行监管职责的诉讼请求,符合行政诉讼法有关不履责之诉中诉讼请求的规定;法院对双方当事人举证责任的分配完全符合行政诉讼证据规则和诉讼特点。
5.湖北省钟祥市人民检察院诉钟祥市人民防空办公室怠于履行征收人防工程易地建设费法定职责案
湖北省钟祥市有两家公司截至各自项目竣工并公开销售之时未申报办理人防手续,未修建防空地下室,亦未缴纳人民防空工程易地建设费,致使国家和社会公共利益受到侵害。钟祥市检察院对此进行立案,通过调查确认违法事实并收集证据材料,向钟祥市人防办发出诉前检察建议,建议其依法履行人民防空监督管理职责,分别采取有效措施依法追缴两家公司欠缴费用,后向钟祥市法院提起行政公益诉讼。审理过程中人防办答辩称,检察机关提起公益诉讼的时间已超过行政诉讼法规定的起诉期限。法院判决责令被告继续履行追缴两家公司人防工程易地建设费的法定职责。
本案承办人、湖北省钟祥市检察院检察官魏巍认为,检察机关是特殊主体,行政机关怠于履行职责并无具体行政行为,行政机关对于检察建议的回复并非法律意义上的具体行政行为,检察机关向行政机关发出检察建议并非申请其履行职责,因此本案不适用行诉法起诉期限的规定。
本案主审法官、湖北省钟祥市法院行政庭庭长李精华认为,从诉讼效率、保护国有财产利益等原则出发,应设置行政公益诉讼起诉期限,便于监督检察机关履行职责,对检察权进行制约。
清华大学法学院教授、最高人民法院行政庭副庭长(挂职)余凌云认为,本案明确检察机关作为公益诉讼起诉人,不能适用行政诉讼法第46条;行政机关依职权履行法定职责案件,不能适用行政诉讼法第47条。涉案开发合同约定显然违反法律规定而无效,应当追加钟祥市人民政府为第三人,在判决书中当对合同是否有效作出解释。
中国政法大学诉讼法学研究院教授肖建华认为,本案对行政公益诉讼不适用行政诉讼法第46、47条规定的理解十分正确,因为检察公益诉讼不属于私益请求。未来应制定独立的“行政公益诉讼法”,并规定公益诉讼的起诉期限。
6.辽宁省宽甸满族自治县人民检察院督促宽甸满族自治县农业农村局对“中华蜜蜂资源保护”依法履职案
《宽甸满族自治县长白山型中华蜜蜂品种资源保护条例》颁布实施后,辽宁省宽甸县检察院在履职中发现,保护区存在有大量外来蜜蜂饲养者进入保护区内饲养意大利蜜蜂,对保护区内的中华蜜蜂品种资源造成严重威胁等问题。检察机关及时向县农业农村局发出诉前检察建议,要求其依法全面履行法定职责,督促其加强宣传工作,对在保护区内饲养意大利蜂的情况及时作出处理,采取有效措施保护中华蜜蜂品种资源。该局在收到检察建议后,迅速组织整改工作。
本案承办人、辽宁省宽甸满族自治县检察院第五检察部主任李海宾认为,检察机关通过发挥行政公益诉讼检察职能及时地保护国家珍稀遗传品种资源,有效地防止特有生物物种的濒危灭绝,对维护地区生态平衡和资源保护具有重大意义。
北京大学法学院教授汪劲认为,将长白山型中华蜜蜂品种资源作为国家和社会公共利益予以保护,既有益于启发并促进地方检察机关运用预防性公益诉讼措施促进行政机关保护公益,又有益于具有中国特色的环境公益及其诉讼理论研究的深化。
吉林大学法学院副教授、吉林省长春市南关区检察院副检察长(挂职)鲁鹏宇认为,将检察机关的公益保护职能逐步拓展至生物安全领域,让检察机关走到了前台,具有积极的示范效应。但需要明确检察机关的目标定位是聚焦法治还是追求善治,检察机关的行为模式是严格依法监督还是密切沟通协作。
7.河北省石家庄市人民检察院督促国家税务总局石家庄市税务局对十家企业违规申请环保退税依法履职案
河北省石家庄市共有10家企业在享受增值税即征即退政策期间受到环保部门行政处罚,石家庄市税务局未及时追缴其即征即退税款。石家庄市检察院落实检察长责任制,成立以检察长为主办检察官的办案组;在前期走访调查过程中,主动协助税务机关向涉及企业释法说理。立案前,两家企业主动将需退缴税款全部上缴税务机关。检察机关向税务机关发出诉前检察建议,督促其及时追缴剩余两家企业的环保退税,加强对下级税务机关减免税、退税管理工作的监管,加强与生态环境部门信息共享。税务机关高度重视,采取多种执法手段积极追缴税款,避免了国家财产的损失。
本案参与办理人、河北省石家庄市检察院第八检察部副主任范雨濛认为,本案是河北省首例由市检察院直接立案办理的行政公益诉讼案件,通过办理此案,既践行了检察公益诉讼“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念,又进一步健全了税务监管工作机制,有效防范和化解税收执法风险。
中国政法大学法治政府研究院院长、教授王敬波认为,检察机关通过追缴退税的履职公益诉讼,为解决行政事务专业性和公益诉讼监督性之间关系提供了一个很好的样本;反映了诉前程序寻求案件最好解决的程序价值;实现了“通过一个案件来规范一片”的目标。
中国政法大学诉讼法学研究院教授高家伟认为,本案应当定性为国家税收公益检察监督案件,亮点是实施了检察建议前的关系人“义务督促程序”。从学理的角度来看,本案属于检察机关与行政机关在各尽职守的基础上,加强协调配合,共同维护国家税收利益和税收征管秩序的检察公益诉讼案件。
8.江西省龙南县人民检察院督促龙南县文化广电新闻出版旅游局依法完全履行客家围屋保护监管职责案
多处赣南客家围屋存在年久失修、不同程度的自然破败和人为破坏情况,存在较大现实危险和安全隐患。江西省龙南县检察院率先探索“等”外领域客家围屋保护公益诉讼办案,向本行政区域内承担文物保护工作的龙南县文化广电新闻出版旅游局“座谈送达”,公开宣告检察建议,采取沟通交流案件办理情况等方式达成保护客家围屋共识。同时,将检察建议报县人大常委会备案,保持同人大代表的密切联系,主动接受人大监督、支持。案涉五座客家围屋的整改最终进展顺利,也推动了其他龙南客家围屋维修工作加快进行。
本案承办人、江西省龙南县检察院副检察长曾萌芽认为,检察机关秉持双赢多赢共赢、精准监督等工作理念,发挥好公益诉讼等检察职责,在客家围屋文物和文化遗产保护工作中努力走出一条符合本地实际的文物和文化遗产保护利用之路。
北京市委党校法学部主任、教授金国坤认为,本案系“等”外公益诉讼,有较强的探索性价值;进一步证明了检察公益诉讼的推进,与争取地方党委、人大、政府和有关部门的支持密不可分。通过诉前程序及时避免社会公共利益遭受更大的损失是公益诉讼努力的方向。
中国政法大学民商经济法学院教授胡静认为,在法律解释和立法技术上,本案不宜认定为“等”外,应属于生态环境和资源保护领域。检察建议中的履职内容和诉讼中的履职内容可能存在差异。本案以检察建议为契机,集中实施了围屋保护工作,并不限于对个别围屋的保护;但是如果进行诉讼,对是否履职的认定应限缩,宜针对具体行为进行。
9.广东省东莞市人民检察院支持东莞市环境科学学会诉袁某某等三人环境污染民事公益诉讼案
袁某某等三人通过私设的暗管,将约700吨高度超标电镀废水直接排放到市政下水道,最终流向东江、中堂水道,严重破坏生态环境,损害社会公共利益。广东省东莞市检察院立案后,在《检察日报》上发表公告,督促适格主体起诉,东莞市环境科学学会函复将对此案提起民事公益诉讼,检察机关予以支持。一审法院判决三被告共同赔偿生态环境修复费用、环境损害鉴定评估费用及其他各项费用,并公开赔礼道歉。被告不服一审判决并上诉,二审法院维持原判。
本案承办人、广东省东莞市检察院第六检察部主任、四级高级检察官丁春波认为,本案是该院成功办理的首宗环境公益诉讼支持起诉案件,检察机关积极获取案件线索,查明案件事实;运用诉前程序,督促适格主体起诉;协助调查取证,准确固定起诉证据;搭建沟通桥梁,提供法律咨询与保障;出庭支持起诉,践行了检察公益诉讼职责。
广东省东莞市环境科学学会秘书长黄奂彦认为,本案得到市环保局和检察院的大力支持,鼓舞了以保护公共利益为宗旨的社会组织。希望各级部门能够大力支持社会组织提起公益诉讼,降低社会组织开展公益诉讼的证据搜集难度。
中国人民大学法学院教授汤维建认为,本案是检察机关支持公益诉讼的一个新样板展示。民事诉讼法规定了支持起诉的原则和制度,检察机关对此的落实负有重大责任。支持公益诉讼具有支持对象特定化、支持身份多重化、支持范围无限化的特征。要充分发挥社会组织在支持公益诉讼中的作用,使公益保护组织蓬勃发展。
武汉大学环境法研究所所长、法学院教授秦天宝认为,检察机关支持公益诉讼制度在平衡多元起诉主体之间的内在关系、实践环境多元共治的理念、提升公益组织参与环境救济的能力等方面具有重要的意义。检察机关探索出了一种“线索发现—督促起诉—协助起诉—派员出庭”系统化、全过程的支持民事公益诉讼模式。下一步可以考虑以社会组织良性发展为目的对支持起诉制度进行体系化完善。
10.内蒙古自治区东乌珠穆沁旗人民检察院诉王某某等三人非法狩猎刑事附带民事公益诉讼案
王某某等三人在草滩上先后毒杀4484只百灵鸟,严重破坏了草原生态平衡和草原生物多样性,也严重损害了社会公共利益。内蒙古自治区东乌珠穆沁旗检察院提前介入刑事侦查阶段,以三人涉嫌非法狩猎罪起诉至东乌珠穆沁旗法院,同时提起附带民事公益诉讼,请求法院判令其对非法猎杀百灵鸟产生的国家财产损失、生态经济价值损失、鉴定费用承担连带赔偿责任,并在新闻媒体上公开赔礼道歉。一审法院驳回了其中赔偿国有财产损失的诉讼请求。二审判决撤销原判决,依法改判支持了检察机关的全部诉讼请求。
本案承办人、内蒙古自治区东乌珠穆沁旗检察院检察委员会专职委员白双全认为,检察机关发挥内蒙古自治区检察机关“三检合一”制度和“四位一体”制度优势,加强野生动物和草原生态司法保护力度。检察机关提前介入引导侦查,“一案双诉”,不仅关注国家野生动物资源保护,更加关注草原生态环境的修复,让被告承担毒杀百灵鸟造成的生态服务价值损害,彰显了严惩刑事犯罪与赔偿损失、修复生态并重的办案理念。
本案主审法官、内蒙古锡林郭勒盟中级法院刑一庭副庭长齐山认为,野生动物资源属国家所有,也是生态环境的组成部分。非法狩猎国家重点保护的野生动物,不仅造成了国家野生动物资源的损失,也侵害了社会公众的生态环境利益。本案既保护了生态环境资源和社会公共利益,也有效发挥了法律的警示效果,警示了潜在的违法者。
中国政法大学诉讼法学研究院教授、中国刑事诉讼法学研究会会长卞建林认为,本案既惩治刑事犯罪,又保护了草原生态环境,挽回国家财产损失。刑事附带民事公益诉讼充分发挥了检察机关法律监督职能,维护了宪法法律权威和社会公平正义,维护了国家利益和社会公共利益,也加强了维护生态平衡和生物多样性的司法保护力度,有助于提高办案效率、节约司法资源。
北京师范大学法学院教授刘荣军认为,附带民事公益诉讼部分将社会公共利益的范围定位于生态系统的保护,在此范围内将百灵鸟的毒杀与其他生态环境因素结合考量,更能准确地把握社会公共利益受害的实情。基于生态环境恢复的需要,被告人除了接受刑罚和赔偿损失之外,一定的修复环境行为也是必须的。
(文/邱奕夫 中国政法大学宪法学与行政法学博士研究生)
