法治日报全媒体记者 丁国锋 罗莎莎
最近，一则事发江苏无锡的“流浪犬被棍打”视频在网络流传，引发了国内一些宠物保护组织的发声质疑，由此形成的“支持清理流浪狗”、“反对虐待流浪狗”等几乎对立的观点，在网上舆论场形成了爱狗和厌狗网友的激烈争论。
事后经了解，被棒打的黑色流浪犬曾经多次在小区内追咬路人，群众也多次要求搜捕，消除安全隐患。但有关流浪犬治理的话题，却引发了法律界人士的普遍热议。
当下，因为生活条件好了，养一只宠物犬已渐渐成为不少城市家庭的生活选择，但由于养犬的门槛低，诸如遛狗不拴狗链、随地便溺不清理、犬吠扰民等现象也给他人带来了不少滋扰。 而大量被遗弃、或者遗弃后自然繁殖的流浪狗，不仅极易成为狂犬病等各类疾病失控传播的“温床”，这些三五成群的流浪狗越来越多地在小区、公园、街巷穿梭引发各类安全隐患，亟待引起城市管理者的高度关注。
不少城市“犬患”初显的背后究竟有多少隐忧？11月23日，《法治日报》记者专程赶赴无锡市进行了深入采访。
犬患不断警情四起
2020年8月发生在广州的88岁老人被狗绳绊倒身亡的极端例子，似乎就在眼前。
而类似的宠物犬、无主犬、流浪犬伤人的案例，在每个城市几乎都在不断被重演。
2020年8月16日晚，家住无锡市滨湖区的钱女士下班回家，突然冲出两只流浪犬对着她吼叫。钱女士正准备小心翼翼靠墙绕行时，其中一只流浪犬突然冲上去咬住了她的左腿，她怎么都挣脱不开，只能大声呼救。
幸好，当时有两名过路人拿石头和树枝将咬人的犬只赶走。而钱女士的小腿上被咬得血肉模糊，送到医院缝了11针，并打了狂犬病疫苗。
尽管钱女士要想找到狗主人进行维权，却是难上加难，最后不得不自己承担这一“狗咬人”事件带来的伤害和损失。
而流浪犬引发的交通事故也时有发生。2020年1月15日中午，无锡市民夏先生在驾驶汽车穿过城区新港大桥隧道时，前方树林路突然窜出一只流浪犬，夏先生不得不猛打方向盘，车头避让不及撞上了隧道立柱，夏先生也重重撞在了车辆前挡风玻璃上，造成了轻微脑震荡。
由于是避让流浪犬导致的事故，所产生的修理费用和医疗费用都只能由夏先生自己承担。
据无锡市公安局统计，该市2020年以来仅由犬类引起的扰民、伤人、交通事故、污染环境等方面的警情就多达17000余起，其中70％与流浪犬相关。
“因流浪犬和无人看管的家养犬导致发生的咬人伤人警情有200余起。因流浪犬乱窜和遛犬不牵绳等发生的交通事故有160余起。”无锡市养犬管理工作小组办公室副主任周国庆介绍。
为了和其他城市情况进行一个对比，11月23日记者还特意联系了南京市三个公安派出所了解了收容流浪犬的情况，其中一个派出所今年以来已经抓捕了205只，一个派出所已经收容了151只，另一个派出所也收容了70只左右。显然，这个数字背后是一个巨大的流浪犬群体，“要不是这一轮集中清理和收容行动，流浪狗几乎处于失控状态。”一位派出所领导说。
政府埋单负担惊人
2020年11月11日起，无锡全市开展了“遛狗不牵绳、不清理犬只粪便”小微执法统一行动月活动，城管部门在主要时段，对休闲广场、公共绿地、小区和周边道路等区域开展严格执法，重点推进依法养犬登记、收容无主犬流浪犬和查处违法违规及不文明养犬行为。
短短12天内，城管执法部门就查纠溜犬不牵绳、便溺不清理等行为655起，其中行政处罚471人，并收容了一批无主犬、流浪犬。
流浪狗之所以在不少城市逐渐成“患”，首先与狗主人随意弃养、宠物走失，以及流浪狗群体的无序繁殖等因素有关。“不逮不知道，一逮吓一跳！”无锡市经开区临时犬留所负责人王子丹介绍，集中清理和收容流浪犬行动后爆出的数字惊人，经开区不得不投资70多万元在辖区建设了一个临时犬留所。
从11月11日到23日短短不足两周内，该犬留所就收容了612个只无主犬、流浪犬。“这部分费用，民间力量根本起不到任何作用，基本上只能由政府买单。”王子丹介绍，目前在市级犬留所基础上，还在各区新设了犬只收容场所，并进行规范化指导。而所有基础建设、管理和技术人员费用、养犬设备和购买狗粮等基本开支，则是另一笔数字不小的“额外开支”。
11月23日下午，《法治日报》记者来到无锡市经开区的这家临时犬留所，远远地就听到了嘈杂的犬吠声。记者来到新建的犬舍细细数了一下，大大小小有11个犬舍，几乎每个都装满了各类犬只。
“我们根据犬只大小不同，分别进行收容，对于哺乳期的母狗则另外收容，每个犬舍内都有排污管道，每天都要两个人进行清理，24小时实时监控。”王子丹向记者介绍。
“送来的流浪犬要是生病或死亡怎么办？”面对记者的疑问，王子丹介绍，尽管是临时机构，但该所与一家宠物医院挂钩合作，由宠物医院的专业人员对生病犬只进行诊治，并进行防疫工作。若是有死亡的犬只，会按照防疫要求集中运往指定地点进行无公害处理。“由于天气渐冷，我们会在犬舍上安装保暖门帘，以保证入驻的无主犬、流浪犬安全过冬。”
“我们正在计划异地新建一个现代化标准化的犬留所，包括规范化犬舍、训练场、无公害处置区等。”无锡市农业农村局动物疫病预防控制中心副主任毛爱民介绍。
制度滞后亟待完善
《法治日报》记者在采访时深深感受到，随着城市宠物犬数量激增，养犬带来的各类社会问题日趋严重，很多深层次问题并未完全暴露，也未引起立法、执法部门和防疫部门的高度关注，更加凸显了对犬类管理的依法治理、源头治理、综合治理已经“迫在眉睫”。
“立法要从严，这应该是一个大的方向，流浪犬毕竟存在着社会安全和公共安全的潜在危险。”江苏法治建设研究基地首席专家、南京工业大学法学院教授刘小冰认为，治理流浪犬的法律和政策规定要符合常识和理性，犬类爱好者也应有自律意识，要对随意弃养行为进行一定规制，并不是“想养就养、不养就可随意弃养”，最后把所有问题“甩锅”给政府来埋单。
目前，江苏省级层面并未对养犬管理进行立法，而是由各省辖市基于实际情况通过地方立法解决管理难题。
如2008年施行的《无锡市养犬管理条例》规定，养犬实行强制免疫和登记制度，未经免疫、登记任何单位和个人不得养犬。规定在养犬重点管理区内每户限养一只犬，且管理区内禁止个人养烈性犬和大型犬，还规定公安机关可以直接捕杀狂犬。
2007年实施的《南京市养犬管理条例》中，对重点管理区养犬应当遵守的规定进行了详细列举，如个人养犬每户限养一只，不得饲养烈性犬、大型犬；犬只在户外排泄粪便的，携犬人应当立即清除；携犬出户的，犬只应当挂犬牌、束犬链，由具有完全民事行为能力的人牵领，犬链长度不得超过一点五米，还要遵守交通法规并主动避让行人和车辆。
但如此详细的立法规定，实际落地效果在各地并不理想。无序繁殖、无证饲养、各种扰民不文明行为依然没有手段和办法进行有效管理，违法饲养大型犬、烈性犬的依然在不少地方“大行其道”、不受监管。
建立共识文明养犬
要根本上要治理好城市“犬患”，目前看来其关键点并不是有没有出台各类“限犬令”，或者一味迁就、放任各种违规行为，而是能否抓住实际可行的、利益衡平的“关键几招”，切实规制好犬类管理从繁殖、买卖、饲养、防疫等各方面，乃至对各类不文明、甚至犬类侵害事件责任等的详细要求，更大范围达成社会共识，形成文明养犬的更多自觉。
记者还注意到，早在2004年11月，基于治理行政乱收费等问题，江苏省政府把养犬管理费纳入了取消涉及行政许可收费项目之一。而放眼全国，目前不少省份依然保留着“养犬管理费”的收费名录，不少地方还严格进行了犬类管理的“年检”制度。显然，对养犬者“宽管”，会不会导致犬类管理的“散管”？有一定的制度修正探讨空间。
出台取消犬类管理费的初衷，是减轻群众负担。但随着养犬家庭越来越多，出现了城市环境卫生、狂犬病防疫、犬类伤人等更多难题，尤其是违法饲养大型犬、烈性犬等贵族消费问题，应该实行更为严格的管理。“小区物业应该被赋予更多辅助管理职责。”刘小冰认为。
记者在南京律师群里发出有关流浪犬治理问题的探讨提示后，迅速引起了律师界热议。大家最集中的问题，就是宠物狗在小区内随意大小便问题，和流浪狗无序繁殖问题。“流浪狗在外群体化后野性很强，能形成狼群式的集体狩猎行为，因此极容易攻击老人和儿童。”律师谢实秋认为，应当学习国外成熟经验，定期进行捕捉并安置到救助站。
“应该通过宣传教育，让更多人认识到养宠物不是一时兴致或者跟随潮流，而是一种责任。”律师颜瑞认为，可以通过立法明确遗弃宠物将面临的责任。“严格执行养犬登记制度，每年进行审核，如有走失或者意外要进行备案，要加重遗弃宠物的处罚力度，加大对流浪动物的防疫、绝育和收容，鼓励居民领养。”律师王曦认为。
记者还了解到，无锡正积极推广智慧养犬管理系统，组织协调132家授权宠物医院进社区开展犬只信息登记、电子犬证申请及智能犬牌发放“一站式”驻点服务，目前累计新登记犬只29163条、审核签发犬牌12791只。同时，授权全市132家宠物诊疗机构作为免疫授权点，今年以来已免疫狂犬病犬只3．5万余条。
“流浪犬治理是城市治理能力现代化的主要内容之一，应该彰显人文关怀和科学理念。”南京师范大学法学院教授杨登峰认为，扑杀有传染病或者对人攻击性强的流浪犬，执法者应该做好音视频同步取证工作，并限制在严格条件下对收容后的犬只进行分类处置。
记者还了解到，目前江苏很多城市已经充分关注到了无锡市此次流浪犬治理背后暴露的各类治理难题，有些已经着手进行调研。
