法治日报全媒体记者 朱宁宁
每年召开全国人民代表大会会议,是国家政治生活中的一件大事,是在党的领导下国家政治安定、人民团结、事业发展的重要标志。
3月5日,全国人大组织法修正草案提请十三届全国人大四次会议审议。全国人大组织法是全国人民代表大会成立后最早制定的法律之一,具有很强的政治性、原则性和方向性。作为全国人大及其常委会组织和工作的基本法律,该法为全国人大及其常委会依法行使职权筑牢制度保障。但实施近40年,现行的全国人大组织法一直没有作过修改。
“有必要深入总结人民代表大会制度发展和人大工作的实践经验,把一些成熟的、行之有效的做法通过法律制度固定下来,持续从新的实践中获取生机活力,推动人民代表大会制度与时俱进、完善发展。”全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东说。
增设“总则”一章体例更完整科学
“新中国成立以来,我国先后制定了两部全国人大组织法,即1954年全国人大组织法和1982年全国人大组织法。这两部法律都是与宪法同一次会议上通过。由此也说明全国人大组织法的重要性,可以说,它是一部宪法性法律。”童卫东介绍说。
由于全国人大组织法制定比较早,当时没有设“总则”,此次修改的一大亮点,就是专门增设了“总则”一章。
总则章对全国人大及其常委会的性质、地位进行了明确。根据宪法,修正草案规定全国人民代表大会是最高国家权力机关,全国人大常委会是其常设机关。
贯彻坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的精神,修正草案增加规定:全国人大及其常委会坚持中国共产党的领导,坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,依照宪法和法律规定行使职权。
作为最高国家权力机关,全国人民代表大会成立以来,在国家政治生活中发挥了重要作用。从1982年至今,全国人民代表大会会议制定了50多部法律,制定了八个“五年规划”,进行了五次国家机构领导人员的换届选举。
此次修法进一步明确了全国人大及其常委会在落实依法治国方面的职责。增加规定,全国人大及其常委会行使国家立法权,决定重大事项,监督宪法和法律的实施,维护社会主义法制的统一、尊严、权威,建设社会主义法治国家。
此外,修正草案还明确全国人大及其常委会的组织和活动原则,增加规定:全国人大及其常委会实行民主集中制原则,充分发扬民主,集体行使职权。根据对外交往的实践和需要,增加规定:全国人大及其常委会积极开展对外交往,加强同各国议会、国际和地区议会组织的交流与合作。
坚持全过程民主保证人民当家作主
人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。此次修正草案一处重要的修改就是完善人民当家作主原则。
修正草案增加规定:全国人大及其常委会坚持全过程民主,同人民保持密切联系,倾听人民的意见和建议,始终坚持体现人民意志,保障人民权益。
人民民主是全过程民主的理念在全国人大及其常委会的实践工作中得到非常充分的反映。最为典型的表现就是设立基层立法联系点。
2015年,全国人大常委会法工委在湖北襄阳市、江西景德镇市和甘肃定西临洮县人大常委会以及上海长宁区虹桥街道设立首批4个基层立法联系点。2020年7月,又新增江苏省昆山市人大常委会、浙江省义乌市人大常委会、广东省江门市江海区人大常委会、广西壮族自治区三江侗族自治县人大常委会、河北省正定县正定镇“人大代表之家”为“基层立法联系点”,同时新增中国政法大学作为“立法联系点”。现有联系点数量增加至10个。
这些立法联系点被称为“立法直通车”,充分发挥了接地气、聚民智的重要作用,为推进全面依法治国作出积极贡献。数字显示,2020年,法工委共有16部法律草案征求联系点意见,收到1300多条意见建议,许多好的意见建议被吸收采纳,对于践行全过程民主重要理念、提高立法质量和效率很有意义。
修正草案还有一处重要修改是完善了代表联系人民群众制度,明确全国人大代表应当同原选举单位和人民保持密切联系,听取和反映人民的意见和要求,努力为人民服务,充分发挥在全过程民主中的作用。
“全国人大代表来自各行各业,而且有相当比例是来自基层的工人、农民、知识分子代表,他们通过参加代表大会,反映基层群众的意见建议。此外,在平时的国家立法、监督等工作中也发挥了重要作用。这都是人民民主的体现。”童卫东说。
“总之,在全国人大组织法修正草案中增加有关‘全过程民主’的规定,体现了我国人民民主的鲜明特点,有利于在人大制度建设和人大工作实践中更好地保障人民群众民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。”童卫东说。
完善专委会规定赋予新的工作职责
完善专门委员会职责,是这次修改全国人大组织法的一项重要内容。
2018年3月11日,十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案,将“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。3月13日,通过了关于设立专门委员会的决定,规定第十三届全国人大设立民族委员会、宪法和法律委员会、监察和司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会、社会建设委员会。至此,全国人大共设立了10个专门委员会。
根据实际情况,修正草案将全国人大现有的10个专门委员会名称加以列明。同时,为进一步推动专门委员会工作规范化制度化,补充完善了有关专门委员会设置及其职责的内容,赋予了专门委员会新的工作职责。包括组织起草有关法律草案,承担全国人大常委会听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问有关具体工作,听取“一府一委两院”专题汇报,研究办理代表建议和有关督办工作等。
“经过30多年的实践,全国人大专门委员会职责也在不断拓展。现行的组织法中各专委会的职责是5项,这次增加到了12项职责。”童卫东说,如果今后专门委员会职责还有增加,修正草案也有兜底的规定。
值得关注的是,修正草案专门增加规定:宪法和法律委员会承担推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。这些规定为落实以宪法为核心的依宪治国、依宪执政提供了制度保障,也为合宪性审查、宪法解释等制度的完善和实践的开展提供了规范依据。
同时,修正草案还增加了有关财政经济委员会的相关职责的规定,明确财政经济委员会对国务院提出的国民经济和社会发展计划草案、规划纲要草案、预算草案、中央决算草案及相关报告和调整方案进行审查,向大会主席团或者全国人大常委会提出审查结果报告,其他专门委员会可以就有关草案向财政经济委员会提出意见。
密切与代表的联系加强代表工作
十三届全国人大常委会高度重视代表工作,将代表工作摆在同立法工作、监督工作同等重要的位置。据统计,十三届全国人大以来,已经有代表近800人次列席了常委会会议。此外,在立法过程中召开座谈会、开展立法调研、法律通过前的评估会等都邀请全国人大代表参加。
根据新形势新要求,结合近年来代表工作的生动实践和鲜活经验,修正草案增加规定:全国人大常委会和各专门委员会、工作委员会应当同代表保持密切联系,听取代表的意见和建议,支持和保障代表依法履职,扩大代表对各项工作的参与,充分发挥代表作用;全国人大常委会建立健全常务委员会组成人员和各专门委员会、工作委员会联系代表的工作机制。
同时,修正草案完善代表建议办理工作机制,增加规定:对全国人大代表提出的建议、批评和意见,有关机关、组织应当与代表联系沟通,充分听取意见,认真研究办理,及时予以答复;负责办理代表建议、批评和意见的有关机关、组织应当及时向代表反馈办理情况;全国人大有关专门委员会和常务委员会办事机构应当加强对办理工作的督促检查;代表建议、批评和意见办理情况的报告,应当予以公开。
