□ 法治日报全媒体记者 蒋安杰
3月8日，最高人民检察院检察长张军在作《最高人民检察院工作报告》中，指出“万峰湖地处黔桂滇接合部，因无序养殖、水质恶化，2016年、2017年连续两次被中央环保督察点名。治防分属管辖，效果不如人意。最高人民检察院直接立案，三地党委和政府大力支持，协同治理、联手防控，再现一湖碧水”。
记者采访时了解到，万峰湖案件是最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件。2017年，中央第七环保督察组指出，珠江流域万峰湖库区网箱面积7072亩，超过规划养殖面积3.93倍。为此，贵州黔西南州部署开展“清源、清网、清岸、清违”专项活动，辖区内水域环境得到改善。但由于三省（区）水域分割管理，治理主体分散、步调不一，云南罗平县和广西西林县、隆林县仍有大量违法网箱养殖，加上水面浮房、生活污水直排等因素影响，万峰湖流域生态环境污染问题一直未能全面根治。
考虑到此案涉及问题多、范围广、违法主体和行政机关分散，最高检统筹指挥，针对大规模公益受损问题通过系列交办案件的专案模式，向各相关行政机关发出诉前检察建议36份督促履职，协同三省（区）五县（市）同步发力，协同生态环境、水利、渔业等各部门同向发力，推动问题整改。
作为最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件，万峰湖水污染问题取得瞩目整改成效，充分彰显公益诉讼检察建议助力系统治理的独特效用。公益诉讼检察建议如何助力促进国家治理体系和治理能力的现代化？日前，《法治日报》记者特别采访最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列。
记者：万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案是最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件，您能否谈谈办案中遇到了哪些困难和挑战？检察机关如何担当履职，让“平湖明珠”重现光彩？
胡卫列：万峰湖专案办理中检察机关面临了多重挑战：一是跨省级行政区划。万峰湖是我国五大淡水湖之一，地处桂、黔、滇三省（区）接合部，是“珠三角”地区的重要水源供给地。万峰湖水域分割管理，治理过程中“上下游不同行，左右岸不同步”，涉及的违法主体和行政机关众多，三地对打击非法网箱养殖等污染环境问题执法力度不同、执法节奏不一。二是案涉公益损害严重。由于非法网箱养殖无序发展，超过环境承载能力，水体富营养化程度日趋严重，水质恶化，部分湖区为劣V类水质。万峰湖地理位置特殊，其水质状况直接关系沿岸几十万人民的生产生活和珠江流域经济社会高质量发展。三是问题已成沉疴痼疾。万峰湖非法网箱养殖问题由来已久，经过2016年、2017年两次中央生态环境保护督察，始终未能得到全面根治。
考虑到三地任何一省区检察机关办理该案都难以统筹协同各地各部门，最高检与三地检察机关共同履行公益诉讼检察职责，有效推动万峰湖流域综合治理，充分发挥重大案件办理的引领示范作用。一是最高检直接立案、院领导亲自办案，强化办案力度。二是坚持双赢多赢共赢理念，争取党委政府支持，凝聚公益保护共识，推动跨区域协同综合治理。三是探索以事立案，解决公益受损责任主体众多、情况复杂等导致的立案难问题。四是运用一体化办案机制，破解办案力量、能力不足等现实问题。五是运用公开听证等办案方式，对案件办理质效进行客观评价，提升办案说服力，提升诉前程序司法化水平。六是借助“外脑”外力，邀请专家对办案中遇到的专业问题进行咨询评价，运用无人机、快速检测设备等提升调查取证效能。七是践行“培训+办案+研究”新型培训模式，提升办案人员业务素养，形成以案代训、以训促研、反促办案的良性循环。八是兼顾生态保护与民生福祉，避免机械司法，最大限度减少养殖企业经济损失，关注沿湖群众转产上岸生活问题，落实“六稳”“六保”要求。
记者：在专案办理中是否考虑过如何确保万峰湖流域长治久清，防止出现污染反弹问题？
胡卫列：在办案过程中，专案组不就案办案，在整改湖面可视类污染问题，推动湖岸线及干支流污染问题解决的同时，积极思考实现万峰湖流域生态环境长久根本治理的对策方案，推动形成长效机制，促进系统治理、综合治理和源头治理。目前，三省（区）生态环境、水利部门联合会签《跨省流域突发水污染事件联防联控合作协议》，沿湖县（市）制定《万峰湖库水产养殖联合执法方案》，深化跨区域多部门联合执法协作。探索“河湖长+检察长”协作机制，加强沿湖五县（市）检察院与生态环境、水利等部门的协作配合，在线索共享、调查核实、违法问题处置等方面形成合力。注重标本兼治，推动三省（区）沿湖各地联合开展地方立法保护。广西百色市、贵州黔西南州、云南曲靖市人大常委会共同签订《跨区域协同立法合作协议》。检察机关还将继续推动实现湖区一体化生态保护和修复，配合做好统一开发万峰湖生态渔业养殖等后半篇文章，在“治标”基础上实现“长治”，把绿水青山转变为金山银山。我们还将通过不定期开展“回头看”等活动，推动相关主体依法履行职责，坚决防止污染反弹，助力万峰湖流域人民群众脱贫攻坚和生态环境持续向好。
记者：公益诉讼检察在解决万峰湖流域污染这一年多啃不下来的“硬骨头”过程中发挥了巨大作用，您觉得公益诉讼制度的独特优势在哪里？其发挥治理效能的制度逻辑又是什么，换句话说，检察机关为什么能够推动解决三地政府长期以来解决不了的问题？
胡卫列：公益诉讼检察是以法治思维和法治方式推进国家治理现代化的重要制度设计，其发挥治理效能的制度逻辑就是党领导下统筹协同、综合发力的政治优势和社会主义制度优势。万峰湖专案的办理充分彰显公益诉讼助力系统治理，统筹公益保护、长效机制建设与服务经济社会发展的独特效用。一是坚持党的领导。党的领导是公益诉讼制度发展的根本保障，也是检察机关解决办案中具体问题的工作方法。在专案办理中，广西、贵州、云南三省（区）检察机关主动向当地党委政府汇报专案工作进展情况，得到了高度重视和大力支持。二是坚持以人民为中心。维护人民利益是我国检察公益诉讼制度的目标追求和方向指针，人民群众的支持和参与是制度发展的基本途径和强劲动力。专案办理正是想群众之所想、急群众之所急，切实推动关系当地人民群众切身利益的污染问题解决。在能否结案问题上，通过公开听证引入公众参与，整改成效满不满意让人民群众说了算。三是坚持依法规范履职。检察公益诉讼是一项具有中国特色的司法制度，既有严格规范、公开透明的程序要求，增强了司法办案的公信力，也有司法强制力、权威性的刚性保障。检察机关在办案中严格依法开展调查取证、提出检察建议，督促行政机关自我纠错，以提起诉讼作为后盾。四是坚持协同共治。检察机关是法律监督机关，并不是污染治理的直接主体，是通过督促行政机关依法履职促进协同治理、系统治理。正是在全面依法治国、全面从严治党和全面推进国家治理现代化的大背景下，检察公益诉讼才能真正发挥出自身的制度优势，推动解决治理难题。
记者：据了解，全国检察机关2020年办理公益诉讼案件首次超过15万件。万峰湖专案仅仅是公益诉讼办案的一个缩影，您觉得公益诉讼案件办理应当在哪些治理环节着力才能更好发挥制度效能？
胡卫列：当前，公益诉讼检察工作已经转向更加注重办案质效、更好发挥制度效能的发展阶段。我们要求全国检察机关要更加注重办理公益受损严重、社会反映强烈、长期得不到解决、相关部门存在职能交叉等的重大案件。一是要在制度僵化领域发挥激活作用。不是所有侵害公益问题都应当由公益诉讼来管，检察机关应重点监督那些没有适格主体，没有有效救济渠道或现有救济渠道失灵的公益受损情况。从检察监督角度协助行政机关共同破解治理难题，起到激活或者补足制度机制的作用。二是在相关制度机制之间功能难以联通时发挥衔接润滑作用。实践中，很多公益受损问题往往涉及多个部门且职能存在交叉，易出现“九龙治水”疏漏或者必须齐抓共管的“老大难”问题，需要多方协调才能解决。公益诉讼具有统筹协调、督促多部门综合治理的独特优势，凝聚双赢多赢共赢的共治力量，提升多元主体共治的整体效能。三是在制度存在漏洞时推动制度完善。检察公益诉讼本质是助力政府依法行政，共同维护国家和社会公共利益。检察机关不仅要把公益诉讼的个案办好办实，还要将办案职能向社会治理领域延伸，从更高层面、更广范围、更深层次查找社会管理的漏洞和短板，注重源头治理，推动健全完善相关行业、领域治理体系，促进标本兼治。
记者：作为在习近平法治思想指引下孕育和发展起来的一项崭新而富有蓬勃活力的检察制度，站在“十四五”规划开局之年这一新的发展基点上，您对制度发展有何展望？
胡卫列：2021年，全国公益诉讼检察部门将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本指引，积极践行习近平法治思想，准确把握时代发展新形势、国家治理新要求和人民群众新期待，注重系统观念、法治思维、强基导向，以扎实实践成效不断拓展公益诉讼发展空间，进一步深化制度机制探索，推动新时代公益诉讼检察工作高质量发展。一是围绕中心大局和人民美好生活，不断提升融入服务国家治理的制度效能。持续服务保障长江经济带高质量发展，配合抓实长江保护法实施，积极融入长江流域十年禁捕工作。加强长江、黄河等大江大河和重要湖泊湿地生态环境保护公益诉讼。持续做好海洋公益诉讼工作，主动融入服务乡村振兴战略。深入开展为期三年的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动，做深、做细、做透生态环境和食品安全领域的案件。注重办案方式，服务保障“六稳”“六保”工作。二是坚持以规范化建设为抓手，着力提升公益诉讼检察工作品质，更好地发挥社会治理效能。坚持以稳数量、调结构、提质效、拓领域为目标，持续加大最高检、省级院自办案件办理力度。出台公益诉讼办案规则，健全办案一体化机制，推进省级、地市级公益诉讼检察指挥中心建设，研究制定办案指导性意见，推动公益诉讼案件听证工作全覆盖，全面推开“河长（湖长、林长）+检察长”工作机制，落实区域性司法协作机制。三是规范拓展公益诉讼范围，在深化制度探索和完善立法上下功夫，推动公益诉讼检察制度创新发展。新领域办案探索应坚持解决突出问题、推动完善国家治理为导向。办好地方立法规定、人民群众反映强烈的重点新领域公益损害案件。部署开展无障碍环境建设专项监督。推动和配合立法机关做好检察公益诉讼专门立法研究。推动民事公益诉讼惩罚性赔偿制度进一步落地落实。四是抓实履职能力建设，更大范围凝聚公益保护合力。推广“培训+办案+研究”培训模式，落实公益诉讼实战调训计划，加大指导性案例、典型案例制发力度，建立基层联系点制度。推动建设公益诉讼专家咨询网、全国检察公益诉讼志愿者平台。推进与社会公益组织的交流和办案协作。举办公益诉讼案件示范庭观摩活动，将提起诉讼做成生动法治课堂。不断深化公益诉讼检察宣传，扩大社会认知度。
