近日,最高人民检察院印发了《人民检察院刑事案件办理流程监控要点》(以下简称《要点》)。最高人民检察院案件管理办公室主任董桂文就《要点》有关问题,回答了记者提问。
记者:请您谈谈这个文件的起草背景。
董桂文:前不久召开的政法领域全面深化改革推进视频会明确要求,把加快推进执法司法制约监督体系改革作为政法领域全面深化改革的重要抓手,加快构建与新的执法司法权运行模式相适应的制约监督体系,不断提升执法司法公信力。其中在健全检察院内部制约监督制度机制中强调,要充分发挥案件管理部门对案件从入口到出口的集中统一监管作用。流程监控是案件管理的一项基础职能,也是强化案件办理过程控制的重要途径,通过对司法办案全程、同步、动态监督,增强严格规范司法的刚性约束,对于强化内部监督制约,有针对性地防范和纠正司法办案中存在的突出问题,具有重要作用。
随着司法体制改革深入推进,检察机关内设机构系统性、整体性、重塑性改革落地,捕诉一体办案模式、认罪认罚从宽制度全面施行,以及刑事诉讼法、人民检察院组织法和刑事诉讼规则修改等,对检察机关履行法律监督职能,尤其是刑事检察办案提出了新要求新标准,加强检察权运行监督制约,构建与之相适应的内部监督机制势在必行。为此,最高检案件管理办公室通过制定《要点》夯实管理基础,健全完善案件管理制度体系,发挥制度管长远、管根本的作用,全面收集梳理现行法律法规和相关司法解释、规范性文件,充分借鉴各地检察经验,经过深入调查研究和多次集中论证,并向最高检机关内设机构、各地检察机关征求意见,最后经最高检检察委员会审议通过,形成了《人民检察院刑事案件办理流程监控要点》。
记者:请您具体谈谈这个要点的现实意义和价值。
董桂文:《要点》作为案件管理制度体系的重要组成部分,对加强检察机关内部监督制约,促进严格、公正、规范司法具有十分重要的意义。
首先,制定《要点》,是深化司法责任制综合配套改革,全面落实司法责任制的必然要求。2019年3月15日,中政委、最高法和最高检联合印发《关于加强司法权力运行监督管理的意见》,要求完善办案留痕和节点监控机制,编制涵盖主要办案程序的流程标准,推进办案工作规范化、标准化、流程化。2020年8月26日,政法领域全面深化改革推进视频会再次强调加快推进执法司法制约监督体系改革和建设。制定《要点》是落实司法体制改革要求,加强司法权力运行监督管理,保障司法责任制落地生效的重要举措。
其次,制定《要点》,是积极适应“四大检察”“十大业务”新格局,强化刑事案件办理程序监督的现实需要。新形势下,认罪认罚从宽制度、捕诉一体办案模式等对提升检察官整体司法能力提出了更高要求。通过制定《要点》,明确各办案环节中办理期限、诉讼权利保障、文书制作等程序性监控事项,既有利于强化对刑事案件的监督管理,引导检察官依法规范办理案件,更有利于促使检察官了解案件管理部门的监管重点和依据,着力于事前预防,寓监督于服务,实现双赢多赢共赢,为检察机关全面履行“四大检察”职能、推进“十大业务”协调发展提供重要保障。
最后,制定《要点》,是推动流程监控工作规范开展,深化案件管理机制改革的重要内容。通过制定《要点》,将刑事案件全流程监控形成标准化、制度化的监控文本,使案管工作人员监督有据,更加高质高效地履行监督职能。
记者:请介绍一下起草《要点》遵循的主要原则。
董桂文:《要点》的起草坚持以现行法律法规和相关司法解释、规范性文件为依据,以司法办案为中心,以解决突出问题为导向,充分吸收借鉴各地检察业务监管经验。起草过程中,注重把握以下几个方面:
一是坚持遵循法律法规与落实改革新要求相结合。《要点》以现行法律法规和相关司法解释、规范性文件等为依据,充分考虑司法体制改革和检察改革的最新成果,全面吸收了修改后的刑事诉讼法、人民检察院刑事诉讼规则,以及近年来最高检出台的其他司法解释和规范性文件的最新规定,从检察业务监管的角度出发,立足于案件办理中的突出程序性问题,有机整合散见于85部不同法律、法规、司法解释、规范性文件中与刑事案件办理有关的程序性规定,细化了监控内容,明确了监控标准,使得监控更加体系化、标准化。
二是坚持问题导向与注重实效相结合。采取“要点”形式,不追求面面俱到,聚焦当前流程监控中迫切需要解决的主要问题,比如捕诉一体办案模式下侦查、逮捕、起诉衔接中产生的流程监控问题,落实“群众来信件件有回复”的流程监控要求等。对《人民检察院案件流程监控工作规定(试行)》等已经明确的事项不再重复,并与之相互衔接、互为补充。聚焦监督事关规范司法、诉讼权益保障和实践中容易发生问题的关键诉讼环节,增强监控的实效性和可操作性。
三是坚持监督管理与服务办案相结合。立足监控视角,一方面指导案管工作人员规范有序开展监控,另一方面引导办案人员规范办案。充分尊重检察官办案主体地位,明确流程监控的对象为案件程序性内容,重点解决办案流程不规范、不完备、不及时等问题,对属于实体性事项,如涉及事实认定、证据采信、法律适用等,不作为流程监控的内容,防止流程监管活动对正常办案造成不当干预,注重保障办案部门、办案人员的司法主体地位。
四是坚持深化流程监控机制与案件质量管理新机制相结合。今年1月、4月,最高检相继印发《检察机关案件质量主要评价指标》《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》,对科学评价检察机关案件质量及检察官业绩进行了顶层设计。《要点》随势而制,充分考虑案件质量评价指标、检察官业绩考评指标在流程监控中的运用,有针对性地完善细化监控事项。比如围绕“案-件比”核心指标,对退回补充侦查、延长审查起诉期限等重点办案环节细化了具体的监控规则,通过对程序规范的监督,督促检察官提高办案效率,减少不必要的“件”。
记者:《要点》的主要内容有哪些?
董桂文:《要点》共11章274条,围绕检察机关直接受理侦查案件、审查逮捕案件、审查起诉案件、二审程序案件、审判监督案件、特别程序案件、刑事诉讼监督案件等各类刑事案件的办案程序,从办案期限、强制措施、涉案财物管理、诉讼权利保障、文书制作等方面设置重点监控事项,涵盖刑事案件办理的主要流程和关键节点,除一般性监控事项外,突出细化了新形势新任务下的流程监控重点事项。
《要点》明确了新形势下流程监控应当坚持的基本原则,要求各级检察机关开展案件流程监控工作,应当坚持加强监督管理与服务司法办案相结合、全程管理与重点监控相结合、人工管理与依托信息技术相结合的原则。
围绕落实司法责任制改革任务,《要点》明确了相应重点监控内容,比如注重对检察官办案的规范性进行监控,根据检察官权力清单重点监控是否由检察官办案组或者独任检察官办理,作出的决定是否在其职权范围内。
围绕国家监察体制改革后带来的新变化,《要点》设专章规定了检察机关直接受理侦查案件的监控事项,比如针对办案期限、强制措施、文书制作等重点问题,明确了具体的监控事项和要求。
围绕捕诉一体办案模式新要求,《要点》明确了相应重点监控内容,比如明确了捕诉一体办案模式下的案件承办确定机制,除复议、复核改变不批准逮捕、不起诉决定等情形外,对同一案件的审查逮捕、审查起诉原则上应当由同一检察官或者检察官办案组负责。
《要点》还紧紧围绕刑事检察重点工作,明确相应重点监控内容,比如细化了认罪认罚案件的程序性监管,重点监控当事人诉讼权利保障、值班律师权利保障等事项。
《要点》体现了以法律文书为重要抓手的监控方式,全面梳理出刑事案件办理过程中涉及的231份法律文书和141份工作文书,按照不同的程序节点、期限、规范要求,规定了文书监控的具体内容。
记者:《要点》出台后,检察机关案件管理部门如何进一步抓好贯彻落实?
董桂文:《要点》是对刑事案件办理和流程监控工作的具体依据和指引,各级检察机关案管部门应当认真学习、准确理解、严格执行,确保制度落地见效,以此为契机推动建立健全新型司法监管机制。
流程监控与案件管理其他职能是有机统一的,既要突出流程监控的事前、事中监督纠正作用,又要注意发挥质量评查的实体监管以及业务态势分析研判的宏观监管作用,注重职能融合,一体化推进新时期案件管理各项工作全面、充分、协调发展。
信息化是流程监控工作的重要支撑,也是流程监控工作取得成效的重要保证。开展流程监控工作要善于向信息技术借势借力,以统一业务应用系统迭代升级为契机,将《要点》规定的监控事项和规则嵌入信息系统,通过技术手段自动阻却、提示各种程序不规范、不及时、不完备等问题,努力提升案件管理现代化水平。
