规范选任管理提升参审质效
推动人民陪审员工作行稳致远
——最高人民法院政治部、司法部人民参与和促进法治局负责人就人民陪审员法实施两周年工作情况及《〈人民陪审员法〉实施中若干问题的答复》重点内容答记者问
1.问：人民陪审员法规定由司法行政机关牵头负责选任工作。据了解，目前全国各地均完成了第一批人民陪审员的选任。请介绍一下选任工作的开展情况，以及新选任后的人民陪审员队伍有哪些变化？
答：人民陪审员选任工作，是建设一支素质优良、代表广泛、群众基础扎实的人民陪审员队伍的重要基础。两年来，各级司法行政机关认真贯彻落实人民陪审员法和《陪审选任办法》，积极会同人民法院、公安机关严格落实选任工作新机制，扩大人民陪审员选任范围，规范人民陪审员选任程序，采取有效措施，认真落实随机抽选规定，严格开展资格审查，组织好个人申请和组织推荐，更多社会阅历丰富、熟悉社情民意的普通群众加入到了人民陪审员队伍，有效扩大了司法领域的人民民主。新选任后的人民陪审员队伍主要呈现以下变化：一是随机抽选成为主要来源。各地严格落实人民陪审员选任“两个随机”，从当地常住居民名单中随机抽选产生人民陪审员候选人，从通过资格审查的人民陪审员候选人中随机抽选正式人民陪审员，实现了选任理念由“方便”“好用”向“广泛”“随机”转变，使更多普通公民有机会成为人民陪审员。二是个人申请和组织推荐更加有的放矢。各地严格执行个人申请和组织推荐不超过人民陪审员名额数五分之一的规定，结合工作实际，广泛动员不同专业、行业的人员、单位和基层组织参与到人民陪审员选任工作中来，用足用好个人申请和组织推荐，进一步满足审判工作需要。如广西、贵州、云南、青海、新疆等地结合区域实际，从各少数民族选任一定数量的人民陪审员，有效补充了双语审判力量。三是广泛性和代表性进一步增强。目前，人民陪审员队伍中男性占54.6%、女性占45.4%，平均年龄45岁；研究生以上学历3.2%，高中以上研究生以下学历87.4%，高中以下文化程度9.4%，人民陪审员队伍进一步壮大，来源更加广泛，人民群众参与司法、监督司法的积极性进一步提升。
截至2020年6月底，各地均根据新法要求完成了第一批人民陪审员选任，同时对不符合新法要求的人民陪审员，依法提请免除职务，实现了人员“有进有出”。今年初开始，部分地区已经开展第二批选任工作，并结合新冠疫情防控新要求，及时主动调整选任思路和方法，采取线上报名、线上审查等方式，保证了选任工作顺利推进。
2.问：人民陪审员法的宗旨是保障公民依法参加审判活动，充分发挥人民陪审员实质参审作用。请问过去两年，在提升人民陪审员参审质效、发挥参审作用方面，人民法院都做了哪些工作？
答：人民陪审员制度的功能价值能否得到实现，关键在于人民陪审员的参审作用能否充分发挥。过去两年，各地法院认真贯彻人民陪审员法及司法解释相关规定，注重用制度保障人民陪审员参审权利，充分发挥人民陪审员懂民情、知民意的优势，与法官专业化、职业化形成优势互补，着力解决“陪而不审”“审而不议”的痼疾，有效发挥了人民陪审员的实质参审作用。一是合理细化参审案件范围。各地准确把握人民陪审员法及相关司法解释规定的参审案件范围，不再片面追求陪审率，避免陪审制度混用和司法资源的浪费。二是组成七人合议庭审理社会影响重大案件。各地准确把握人民陪审员法精神，对刑事重罪、公益诉讼等社会影响重大的案件，适用三名法官和四名人民陪审员组成的七人合议庭审理，充分发挥人民陪审员熟悉社情民意、长于事实认定的优势。三是探索建立问题清单制度，引导人民陪审员深度参审。各地建立健全庭前阅卷、法官指引、独立发表意见等保障机制，着力保障人民陪审员参审职权。根据《陪审司法解释》规定，在七人合议庭中探索制作事实认定问题清单，引导人民陪审员有针对性进行调查、发问、评议，切实发挥人民陪审员实质参审作用。四是健全随机抽取机制，确保人民陪审员均衡参审。各地通过开发随机抽取软件，建立错时参审机制等，积极落实个案随机抽取，着力解决“陪审专业户”现象。各地在落实随机抽取的同时兼顾案件特殊需求，开展有针对性的随机抽取，既保证了参审的均衡性，又充分发挥了人民陪审员优势特长。人民陪审员法实施两年来，全国各地法院人民陪审员共参审各类案件659.4万余件，包括一批涉及群体利益、社会公共利益，人民群众广泛关注，社会影响重大的案件，取得了良好法律效果和社会效果，得到人民群众的广泛认可。
3.问：人民陪审员法实施两周年之际，最高人民法院、司法部发布《〈中华人民共和国人民陪审员法〉实施中若干问题的答复》，专门就人民陪审员工作的一些具体问题作出规定，请介绍一下起草的背景和重要意义？
答：2018年4月27日，人民陪审员法正式颁布施行。随后，最高人民法院单独或联合司法部出台了《陪审选任办法》《陪审工作办法》和《陪审司法解释》。在人民陪审员法和配套规范性文件实施过程中，地方陆续就有关问题进行请示，主要集中在选任、案件参审以及管理等方面。部分问题涉及到2005年《选任答复》规定，如法官离任后能否担任陪审员，也有部分是新问题，如人民陪审员是否可以参加执行工作等，同时我们在工作中也发现，有一些地方的做法亟需纠正，如设定陪审率的考核指标，为人民陪审员配发统一制服等。
对上述问题，有必要对反映较为集中的问题进行系统答复，以加强指导，规范工作。去年12月，最高人民法院和司法部启动了调研工作，今年3月，我们系统梳理实践中存在的问题，结合地方法院意见建议，适当吸收、调整了2005年《选任答复》相关内容，形成了《〈中华人民共和国人民陪审员法〉实施中若干问题的答复》征求意见稿。5月底，经广泛征求意见，各方面普遍认为《答复（稿）》具有较强的操作性，已较为成熟。我们在认真梳理并充分吸收各方反馈意见的基础上，对《答复（稿）》作了进一步修改完善。按照工作安排，《答复》由最高人民法院和司法部完成会签后，于8月11日正式印发。
《答复》是贯彻落实人民陪审员法的重要配套性文件，以人民陪审员法及配套规范性文件为依据，充分体现中国特色人民陪审员制度的功能定位，坚持以问题为导向，突出可操作性，对于规范人民陪审员选任，提升人民陪审员参审质效和司法公信力具有十分重要的意义。
4.从人民陪审员制度改革试点到人民陪审员法立法，再到《陪审司法解释》，一直在强调人民陪审员的职责定位是参与审判。现实中，一些地方过于强调人民陪审员调解优势，一些地方让人民陪审员参与到执行、送达等工作。《答复》在这方面有没有进行回应？
答：从调研情况看，个别地方把“人民陪审员”当成“人民调解员”，有的地方让人民陪审员参与执行、送达、化解信访、执纪、监督、法治宣传等多项工作。今天，我们再次强调，人民陪审员履行的是法定审判职责，不具有送达、执行、接访等业外职能，人民陪审员法的宗旨是保障公民依法参加审判活动，上述做法不仅与人民陪审员制度的设计初衷相违背，还损害了人民陪审员制度的公信力和严肃性。在《答复》起草过程中，有意见提出人民陪审员可以参加案件执行实施工作和执行异议案件的处理，我们认为，人民陪审员不应参加案件执行工作。主要考虑如下：第一，从职能职权来看，人民陪审员法明确规定人民陪审员的法定职责是参加第一审案件审判，执行不属于第一审案件审判活动。文书送达、庭审记录、案件执行等都不是人民陪审员的法定职责。第二，从履职具体方式来看，人民陪审员是通过开庭和合议履行职责，而非书面审查和听证。《陪审司法解释》明确规定人民陪审员不参加“不需要开庭审理的案件”，执行实施和执行异议审查中，人民法院组成合议庭实行书面审查或者听证，不能等同于开庭审理第一审案件。第三，并非组成合议庭的案件均可适用人民陪审员制度。为充分发挥人民陪审员实质参审作用，更要严格按照人民陪审员法及司法解释的规定确定参审案件范围。第四，在设定参审数上限的前提下，不宜随意扩大参审范围。《陪审司法解释》明确人民陪审员年度参审上限一般不超过30件，这是破除“驻庭陪审”现象的有力抓手，有利于法院把有限的资源用到真正能发挥陪审员作用的案件上。另外，需要明确传达一种认识，即人民陪审员不是解决“人案矛盾”的手段。
5.问：《答复》中涉及人民陪审员选任工作的问答有8条，具体介绍一下都从哪些方面对选任工作进行了补充和完善？
答：刚才介绍到，经过两年的实践，在各级司法行政机关、人民法院、公安机关的共同努力下，人民陪审员选任工作取得了突出成效。但与此同时，在工作过程中，各地对一些具体问题把握不准，一定程度上影响了选任工作质效。例如，被纳入失信被执行人名单的，不得担任人民陪审员，是永久不得还是有期限，实践中有不同认识。还比如《陪审选任办法》规定“公民担任人民陪审员不得超过两次”，具体是否包括不同辖区任命等情形。对这些反映较集中的问题，我们加强调查研究，认真总结各地经验做法，在《答复》中对选任工作进行了如下补充和完善：第一，进一步明确禁止担任人民陪审员的人员范围。一是明确了禁止担任陪审员的范围包括编制外人员；二是明确劳动争议仲裁委员会仲裁员不能担任陪审员；三是细化规定公民被纳入失信被执行人名单期间，不得担任人民陪审员。人民法院撤销或者删除失信信息后，公民符合法定条件的，可以担任人民陪审员。另外，《答复》第3条至第5条沿用了2005年《选任答复》第4条至第6条关于乡镇人民代表大会主席团成员和人大常委会工作人员，以及人大常委会组成人员等人员离任后能否担任人民陪审员的规定，并根据相关法律规定修改了部分表述。第二，细化了人民陪审员连任问题。法律规定人民陪审员任期五年，“一般不得连任”，《陪审选任办法》进一步明确规定“公民担任人民陪审员不得超过两次”。实践中，对于在人民陪审员法实施前任命和在不同辖区任命的情形，是否计入“两次”的问题认识不统一。《答复》第8条将任职次数限制明确涵盖到人民陪审员法实施前任命，以及在不同法院任职的情形，让更多的公民有机会参与到司法事务中来。第三，明确了关于兵团法院人民陪审员选任问题。根据人民陪审员法及《陪审选任办法》，结合兵团工作实际，整合吸收2005年《选任答复》和2019年司法部《关于新疆生产建设兵团司法局人民陪审员选任机构问题的批复》，进一步明确了相应情况下选任机构、名额确定、任命问题。
下一步，我们将以《答复》的出台为契机，指导各地司法行政机关进一步加强与人民法院及相关部门的协作配合，完善工作机制、抓好具体组织实施，切实落实好人民陪审员法和相关规定，充分发挥司法行政职能作用，共同推进人民陪审员选任常态化开展，加大普法宣传，推动形成人民群众理解支持、积极参与的良好局面。
6.问：除法律另有规定外，人民陪审员同法官有同等权利，那么陪审员是否也应参照《法官法》实行任职回避？比如，有的陪审员配偶、父母、子女从事律师职业，在陪审员任职地区法院进行诉讼活动的，这种情况如何约束？
答：人民陪审员法规定“人民陪审员的回避，适用审判人员回避的法律规定”。结合人民陪审员的职责定位，实际上是诉讼回避的要求。在人民陪审员法实施以后，有意见提出，人民陪审员依法履职期间，同法官享受同等权利，如其配偶、父母、子女从事律师职业，如可在其所任职法院代理诉讼案件，将在一定程度上影响司法公正，建议人民陪审员也适用法官任职回避的规定；也有意见提出，人民陪审员一般不适用法官任职回避的规定，但特殊情况除外，如可能在同一审判组织成员中出现近亲属的情况。
我们认为，法官任职回避与三大诉讼法规定的回避是两种不同的制度，诉讼法规定的回避着眼于审判活动，任职回避是对执业权利的一种限制。关于人民陪审员是否适用法官任职回避的规定，一方面，人民陪审员与职业法官有所区别，陪审员仅在参加案件审判时具有审判权，并非一项职业，与职业法官不同；另一方面，人民陪审员主要是随机抽选产生，其配偶亲属系律师等情形并不占主体，且参审案件也是随机抽取，并有参审数上限，从这个角度看可以不适用任职回避规定。综上，考虑到二者性质不同，采取个案诉讼回避的方式可以解决实践中此类问题，《答复》明确规定，人民陪审员适用民事、刑事、行政诉讼法中诉讼回避的规定，不适用《法官法》中法官任职回避的规定。
7.《答复》对于规范人民陪审员选任、提高人民陪审员参审质效和提升司法公信力，具有十分重要的意义。下一步，最高人民法院和司法部在人民陪审员法贯彻落实上还有哪些部署？
答：两年来，各级人民法院和司法行政机关从制度体系建设、总体部署和具体推进全方位入手，人民陪审员选任、培训、参审、管理保障等各方面工作均取得明显进展，人民陪审员参审质效、队伍素质逐步提高，司法公信力和群众获得感不断增强，但也面临不少困难和问题。党的十九届四中全会对人民法院加快建设公正高效权威的社会主义司法制度、推进审判体系和审判能力现代化提出了更高要求。下一步，人民法院和司法行政机关将在各级人大及其常委会的有力监督和指导下，立足职能，把实施人民陪审员制度作为坚持群众路线、扩大司法民主、确保司法公正的重要工作抓实抓好。一是强化协同配合，进一步提升人民陪审员选任工作质效。健全完善司法行政机关与人民法院、公安机关的良好协作机制，针对部分地区选任工作出现的问题，深入分析查找原因，有针对性地改进工作方式，提高选任工作质效。细化人民陪审员选任的资格条件和背景审查。指导和鼓励各地司法行政机关、人民法院积极发挥主观能动性，加强沟通磨合，在法律框架内探索具有地区特色的选任方法。二是优化参审机制，进一步发挥人民陪审员参审作用。指导各地法院进一步完善庭前阅卷、法官指引、评议案件等机制。认真总结疫情防控常态化形势下的“云陪审”等经验做法，不断优化人民陪审员参审模式，着力解决工陪矛盾。三是健全管理机制，进一步实现培训、考核、奖惩工作精细化发展。各地要加强组织领导，进一步明确人民陪审员工作的管理部门和具体职责，加大信息化建设力度，提升管理水平。进一步优化完善现有陪审管理系统相关功能，提高系统适用性。加大培训力度，指导各地法院因地制宜、因人施策，会同司法行政机关分层分级分类对法官、书记员、人民陪审员等进行培训。鼓励各地结合疫情防控常态化采取同步视频、网络课件等方式开展培训。协调财政部抓紧研究出台经费管理办法，落实人民陪审员法对参审对象和标准的规定。四是扩大学习宣传，进一步凝聚人民陪审员工作强大合力。加强基层宣传教育，推动将人民陪审员制度纳入“八五”普法宣传，通过印发普法教育手册，出版法律和配套文件简明释义等，进一步扩大制度群众基础。认真做好《答复》的宣传解读工作。在法治日报、人民法院报等开辟人民陪审员专栏。对“人民陪审”微信公众号进行更新改版，以人民群众喜闻乐见的形式，传递人民陪审员制度的价值理念。指导地方各级法院、司法行政机关建立健全常态宣传机制，共享资源信息，凝聚宣传合力，共同营造陪审工作良好氛围。
