刚性检察建议助力提升社会治理效能
—— 最高检法律政策研究室负责人等就2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议答记者问
8月5日,最高人民检察院发布了2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议评选结果。受表彰的12个检察建议经历了怎样的评选过程?为什么检察建议工作愈加被重视?被建议单位又是如何看待检察建议的?针对媒体关切,最高检法律政策研究室主任高景峰以及相关检察院、被建议单位有关负责人回答了记者提问。
记者:2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议是在什么背景下评选的?具体的评价标准是什么?
高景峰:2018年以来,为适应人民检察院组织法赋予检察建议的新功能和新要求,最高检党组对加强和改进检察建议工作作出一系列谋划部署,并出台了《人民检察院检察建议工作规定》(以下简称《规定》)和《人民检察院检察建议督促落实统管工作办法》(以下简称《办法》),对检察建议工作作出全面规范。《规定》施行一年以来,各级检察机关深刻把握新时代检察工作的新定位,大力更新法律监督理念,不断加强和规范检察建议工作,取得了积极的成效。其中,社会治理类检察建议在推动改进社会治理工作,提升社会治理水平,推进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥了积极作用。为充分发挥优秀典型检察建议的示范作用,最高检对2019年全国检察机关社会治理类优秀检察建议进行了评选。
具体评价标准主要有以下几个方面:
一是形式规范,质量上乘。优秀检察建议书应当文书格式规范、文字简练严谨,说理充分。在办理中开展调查核实深入扎实,指出的问题精准有针对性,提出的建议有法可循、切实可行,在质量上“做成刚性”。
二是聚焦中心,服务大局。优秀检察建议书应当聚焦党和国家大局,立足检察机关法律监督职能,在服务保障完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上贡献检察智慧。
三是履职尽责,效果良好。优秀检察建议书需得到被建议单位的回复和采纳,或推动相关部门系统整改,或化解长期累积的问题和矛盾,或促进相关规范性文件的出台,以实现“办理一案,教育一片,治理一方”的良好社会效果。
四是持续发力,久久为功。优秀检察建议书的制发单位应高度重视检察建议书发出前的沟通交流和发出后的跟踪了解和督促落实,在依法履行监督职责的同时又能秉持“双赢多赢共赢”理念,与被建议单位加强互动,在支持帮助被建议单位开展落实工作上下功夫、求实效,切实把检察建议“做到刚性”。
记者:为什么检察建议工作愈加被重视?它在推进国家治理体系和治理能力现代化方面起发挥着怎样的作用?
高景峰:检察建议是人民检察院履行法律监督职责的重要方式。依据《规定》,检察建议分为五类,各有侧重,在推进社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,保护国家利益和社会公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施等方面发挥着促进作用,从而实现法律监督工作政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。
在推动提升社会治理水平方面,检察机关在依法打击各类犯罪、维护社会稳定的同时,深入挖掘个案中的共性问题,发现并选取那些具有典型意义,在监管、执法、社会治理理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的问题,通过提出检察建议促进解决一个方面、一个领域、一个时期监管执法、社会治理工作机制和导向问题,发挥对同类问题的督促指导作用,既促进被建议单位堵漏建制、提高治理能力,又达到警示一片、教育社会面的良好效果,从而提升社会治理的法治化水平。
在规范司法行为,维护司法公正方面,检察机关依法履行诉讼监督职责,针对人民法院确有错误的生效判决、裁定和损害国家利益、社会公共利益的调解书,依法提出再审检察建议,督促人民法院启动再审、纠正确有错误的生效裁判和调解书;针对公安司法机关在侦查、审判、执行活动中的违法行为及时提出检察建议,督促公安司法机关及时纠正违法,维护司法公正。
在促进依法行政、严格执法方面,检察机关针对履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不作为的情况,通过检察建议督促行政机关依法履行职责,增强行政机关履职纠错的主动性积极性,促进依法行政,推进法治政府建设,实现法律监督的双赢多赢共赢。
在预防和减少违法犯罪方面,检察机关通过办案及时发现相关单位在预防违法犯罪的制度和管理方面存在的漏洞和隐患,经过深入分析论证,提出对策建议,促进相关部门完善制度、弥补漏洞、消除隐患,督促行业主管部门加强和改进管理监督工作,从而预防和减少违法犯罪行为的发生。
在保护国家利益和社会公共利益方面,检察机关依法履行公益诉讼职能,针对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况,及时提出公益诉讼检察建议,督促行政机关依法履职,挽回国家损失,维护社会公共利益。
检察机关通过运用检察建议,在以上几个方面发挥积极作用的同时,也有效地维护了个人和组织的合法权益,保障了国家法律的统一正确实施,从而助力推进国家治理体系和治理能力的现代化。
记者:近年来,围绕提升检察建议的质效和刚性,最高检采取了哪些措施?出台了哪些制度保障?
高景峰:最高检新一届党组对做好检察建议工作高度重视,张军检察长多次强调要将检察建议做到精准、规范,做成刚性、做到刚性。为指导全国检察机关加强和规范检察建议工作,最高检采取了一系列举措。
一是于2019年2月26日公布实施了修订后的《规定》,进一步明确了检察建议的性质、制发原则、类型和适用范围等,对监督事项的调查核实和检察建议书的制发程序、督促落实机制等进行了细化完善。
二是制定了《人民检察院检察建议法律文书格式样本》,对常用的检察建议法律文书格式进行统一规范,增强检察建议的规范性。
三是制定出台《最高人民检察院关于检察建议督促落实统管工作办法》,要求各级检察院检察长亲自抓检察建议工作,并成立检察建议落实工作分析督导小组,通过建立各部门分工负责与全院综合协调督导相结合的制度机制,解决检察建议落实中的问题,提升检察建议落实效果,促进将检察建议做到刚性。
四是按季通报全国检察建议工作情况,对全国检察建议相关数据进行分类统计分析,结合负面典型案例对存在的问题进行剖析,提出下一步工作意见,指导各地加强检察建议工作的规范化、精准化,提升检察建议的实效性。
五是对部分地区检察建议工作进行检查调研,精准了解检察建议工作情况和问题,有针对性地提出改进工作的意见和措施,指导和促进当地检察机关提升检察建议工作水平。
六是对优秀检察建议进行评选,评定了2019年全国检察机关社会治理类优秀检察建议,今后还将对其他类型检察建议开展评选,以充分发挥典型案例的指导引领作用,促进检察官制发和落实检察建议能力的提升。
记者:请简要介绍一下2019年以来全国检察建议工作总体情况,还存在哪些问题,对此,最高检还将进行哪些重要部署和规范指导工作?
高景峰:2019年1月至2020年6月,全国检察机关共制发各类检察建议277482份,已收到回复192939份,占69.53%;已收到的回复中被采纳186544份,采纳率为96.69%;另有10754份虽未按期回复,但经督查,被建议单位实际工作中已采纳检察建议。全国检察机关积极运用检察建议开展法律监督工作,在服务党和国家大局,规范执法司法行为,增进民生福祉,推动社会治理水平提升等方面发挥了重要作用,取得了积极的工作成效。但也存在一些问题,主要有:
一是部分省份检察建议类别存在失衡现象。有的省份某一类检察建议占比过高,接近70%,有的省份某一类检察建议占比又过低,不到1%。部分省份存在各类检察建议混用的问题。
二是各地检察建议发送部门差距过大,反映“四大检察”存在不平衡的问题。从各省情况来看,公益诉讼部门发送检察建议占比最大的省份与占比最小的省份相差近49个百分点;民事检察部门发送占比最大的省份与占比最小的省份相差34个百分点;刑事检察部门发送占比最大的省份与占比最小的省份相差近63个百分点;行政检察部门发送占比最大的省份与占比最小的省份相差31个百分点。“四大检察”部门发送检察建议占比各地差距过大,很不平衡。
三是部分地区检察建议回复情况有待改进。依据人民检察院组织法第21条规定,对于检察建议,有关单位应当及时将采纳检察建议的情况书面回复检察院。2019年,全国检察建议平均回复率为73.86%。回复率最高的为95.66%,回复率在80%-90%之间的有11个省份,在80%与70%之间的有11个省份,不足70%的有9个省份。部分省份检察建议回复率较低,影响了检察建议的严肃性和实际效果,也反映出督促落实工作做得仍不到位。
四是宣告送达有待进一步加强。宣告送达是《规定》明确的一种检察建议书送达方式,通过在特定场所向被建议单位当面宣读检察建议书并进行示证、说理,同时邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等共同参与,更容易引起被建议单位及其上级单位重视,有利于促进被建议单位接受和采纳检察建议,但目前总体上适用比例过低,难以发挥其在保障检察建议权威性和严肃性上的独特优势。
针对上述存在的问题,最高检将从以下几方面指导和督促地方检察机关加以改进:
一是坚持定期实名通报制度和典型案例引导制度,注重优秀案例的示范作用和负面案例的警示作用,曝光一批追求数量而不注重质量效果的负面典型,同时加强有针对性的培训,指导各地检察机关不断提升检察建议的制发质量。
二是深入调研总结“四大检察”不同业务制发检察建议的规律和特点,指导各地检察机关针对本地情况补齐业务短板,打造业务品牌,努力形成“四大检察”、五类检察建议以及各层级、各地区检察院的相互促进、相互协调的平衡局面。
三是加强《人民检察院检察建议督促落实统管工作办法》的贯彻落实。各地检察机关要对逾期未回复的检察建议逐件进行分析督导,有效推进检察建议的落实。
四是指导各地积极开展宣告送达。对宣告送达实践效果较好地方的经验做法予以推广,通过宣告送达的仪式感和庄重感,以及引入第三方的见证和监督,促进建议单位对检察建议的接受和采纳。
记者:能否请“江苏省灌南县检察院就货运APP监管问题向某科技有限公司制发检察建议”的被建议单位负责人谈一谈对检察机关检察建议的感受?
张帆(某科技公司法务负责人):去年5月7日,灌南县检察院向我们公司送达了检察建议书,给我们上了一堂很有意义的法治课,对于我们公司化解法律风险、提高业务监管能力起到了十分重要的作用。
一是提升了法治意识。检察建议让我们认识到公司经营中的管理漏洞和法律风险,一方面督促我们采取有效措施改进业务运营方式,另一方面也促使我们将普法宣传作为企业责任。我们通过微信公众号推送普法案例,并在APP论坛显著页面上线普法宣传图文、视频等内容,进一步强化平台用户的安全法律意识,推动平台货物运输安全管理。
二是化解了公司法律风险。我们公司一直致力于为物流行业提供高效的管车配货服务,但是,新兴行业在快速发展的同时,还存在法律和管理漏洞。在检察机关的监督和帮助下,我们化危机为转机,加强管理和审核,及时消除了公司运营中的法律风险。
三是促进了公司规范有序经营。我们按照检察建议的要求进行了整改,在APP显著位置发布公告,严禁用户通过平台运输危险货物和违禁品;开发了自动审核平台用户上传的货物照片功能;对相关责任人根据过错程度采取警告、信用记录和永久禁用的处理措施;持续发布相关资讯和普法案例宣传,强化平台用户的安全法律意识。通过严格资质审查、加强过程管控、在线诚信考核等手段,确保公司安全规范发展,实现了高质高效转型升级。
在整改过程中,我们真切感受到检察机关对企业的关心和对安全、环保的重视。今后,我们将依法规范经营,强化环保意识,维护道路交通安全和生态安全。
记者:能否请江苏省灌南县检察院的负责同志谈一谈如何运用检察建议助力社会治理?
张立(江苏省灌南县检察院检察长):按照高检院《人民检察院检察建议工作规定》的要求,我们从案件出发,秉持“双赢多赢共赢”的工作理念,努力在回应社会关切、规范制发流程、强化建议刚性等方面下功夫,法律监督效果不断增强,充分实现了检察建议在推进社会治理中的价值和作用。
一是善于发现案件背后反映的社会治理问题。我们在办理张某某等污染环境案件中发现,吴某某是在货运APP上预约大货车运输危险废物,该货运APP对在其平台下单的客户和货物没有进行审核,从而为犯罪嫌疑人运输危险废物提供了可乘之机。我们认为,虽然本案污染环境犯罪行为主要由张某某、吴某某等人具体实施,但也反映出某科技有限公司对其开发运营的货运APP监管不严格不到位,存在违法犯罪隐患,有必要加以整改。为此,我们决定向该科技公司提出检察建议。
二是深入调查研究提升检察建议的精准度和针对性。我们在向该科技公司发出检察建议前,我们调取了张某某等污染环境案的卷宗材料,与货车司机进行了谈话,走访了使用该货运APP的托运人,咨询了相关技术人员,向交通部门了解了相关监管规定,全面收集完善证据,找准了该科技公司存在的问题。针对这些问题,我们提出建立健全公司的安全生产事故隐患排查治理制度,采取技术、管理措施,及时发现并消除隐患;建立对货运APP运输安全事故的及时处理机制;强化对货运APP使用人的安全培训等三项建议,符合企业经营实际,具有较强的操作性。
三是多措并举促进检察建议的有效落实。此次检察建议是我们院首次跨市制发检察建议,在检察建议发出前,我们按照《规定》的要求征求了被建议单位科技公司所在地南京市雨花台区检察院的意见,并会同雨花台区检察院到该公司与其负责人召开了圆桌会议。检察建议发出后,我们及时进行跟踪,承办检察官多次登录该公司开发的货运APP查看整改情况和典型案例更新情况。同时,我们还对该公司进行回访,了解到该公司开发了自动审核平台用户上传的货物照片功能,并完成了入驻货运平台的客户审核系统与第三方诚信系统对接,对有历史不良记录的用户拒绝进入平台,扎紧了货物运输安全的“篱笆”。
记者:作为一名基层检察官,请谈一谈如何运用检察建议来做好未成年人检察工作?
荣莉(重庆市璧山区人民检察院检察二部主任):我院认真贯彻落实最高检要求,在未成年检察工作中注重运用检察建议来推动有关部门加强对未成年人的保护,依法维护未成年人的合法权益。通过办理凌某甲贩卖毒品案检察建议,我们有以下感受:
一是要将对未成年人的保护贯穿办案始终。我院在办理凌某甲贩卖毒品案过程中,摒弃“就案办案”的惯性思维,在依法对凌某甲予以惩治外,积极调查了解未成年人杨某甲的相关情况。为避免其处于无人监护状态,我院向杨某甲所在地的镇政府提出检察建议,建议由当地政府担任杨某甲的临时监护人,承担监护责任。
二是要重调查,多走访,勤回访,保证检察建议依据充分、建议合理并得到落实。为核实杨某甲的真实身份,我们向杨某甲住所地社区、区救助站的工作人员了解情况,到区医院调取了杨某甲的住院病历,到公安机关调取侦查卷宗材料和户籍信息,全面收集完善检察建议依据的相关证据材料。在此基础上,经过多次沟通协商,形成了于法有据、可操作的检察建议书。检察建议发出后,我们及时关注落实情况并监督回访。在杨某甲生母杨某乙刑满释放但拒不履行对杨某甲的抚养义务的情况下,2020年4月,我院与区公安局、法院、民政局等7部门就杨某甲监护事宜召开协商会议,将杨某甲转至更适合儿童成长的重庆市璧山区社会福利机构,就近入读璧山区某小学。
三是以检察建议为契机,建立解决问题的长效机制。杨某甲一案暴露出涉罪人员子女监护缺失的问题,亟需妥善解决。我们以检察建议为契机,多次与璧山区民政局、公安局进行会商,于今年7月15日联合出台了《关于剥夺不履行或怠于履行抚养义务的未成年人父母监护权暨解决监护缺失未成年人抚养问题的工作办法》(下称《抚养办法》),为未成年人监护缺失问题提供了解决办法和操作模式。
记者:请问《重庆市璧山区人民检察院就未成年人监护缺失问题向某镇政府制发检察建议》的被建议单位,你们如何看待检察机关制发的这份检察建议,是如何处理的?
杨万洪(重庆市璧山区某镇政府副镇长):2019年9月29日,璧山区检察院就杨某甲监护缺失问题向我镇政府送达检察建议,建议由我镇政府履行对杨某甲的临时监护抚养职责,这对我们镇政府领导班子来说是一次很好的学法、普法机会,促进我们不断改进工作,依法及时履行职责,保障未成年人健康成长。我们对检察建议高度重视,主要做了以下一些工作:
